解读 《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法(暂行)》

发布时间: 2018-05-29

  多年以来,大疆传媒的首席执行官乔岩一直被一个问题所困扰着:企业使用无人驾驶航空器从事航拍活动,需要获得空域管理部门的批准,如果严格按照相关规定,批准条件之一是企业工商登记营业执照的经营范围要列明“空中拍照”等通用航空飞行活动,而此项登记需要依据行业管理部门颁发的经营许可证予以确认。最让他头疼的是,这样的经营许可证并没有途径获得,即使是从事一些像《航拍中国》这样的大型国家级航拍项目,都无法从正规渠道进行申报。这样一来,事实上企业一直以“飞行演示”的名义规避管理,处于被动“黑飞”的状态。

  如今,这个困扰了乔岩多年的问题终于得到解决。在将于今年6月1日起开始实施的《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法》(以下简称《办法》)中,对无人驾驶航空器运营商如何取得经营许可证等诸多问题进行了明确,企业从事经营性飞行活动将从此合法合规。

  满足需要 填补空白

  近年来,我国无人驾驶航空器市场增长迅速,无人驾驶航空器在农业、电力、测绘、安防等领域的应用日益成熟。据预测,2017-2021年,中国行业级无人驾驶航空器市场规模,将以每年30%的速度增长,并大有在通用航空、货运航空等诸多领域,替代有人驾驶航空器的趋势。

  与此同时,无人驾驶航空器行业的飞速兴起也带来了诸多安全隐患等问题。近年来,民航局在无人驾驶航空器运行管理上,已经和正在采取多项措施,效果逐步显现,安全形势明显向好。但是,关于无人驾驶航空器从事经营性飞行活动的相关规定始终是一个空白。

  关于无人驾驶航空器从事经营性飞行活动,目前法律虽无针对性条款,但可以适用《民航法》第147条第二款“从事经营性通用航空的,应当向国务院民用航空主管部门申请领取通用航空经营许可证。”而目前施行的《通用航空经营许可管理规定》第45条第三款明确,“使用民用无人驾驶航空器进行经营性通用航空活动的管理办法,由民航局另行规定。”这使得无人驾驶航空器的运营监管问题始终没有一个适用的标准。

  “此次《办法》的制定和发布,正是填补了这项空白,无人驾驶航空器经营性飞行活动将有章可依、有据可查。”民航局运输司相关负责人表示。

  上述负责人表示,当前,越来越多的无人驾驶航空器运营商反映其在运行过程中遇到无法取证的问题,并建议民航行业管理部门尽早出台无人驾驶航空器经营许可管理规定。为满足企业运营的需要,拓展无人驾驶航空器应用的服务领域,提升产业价值,引导产业健康有序发展,民航局发布《办法》,可以让更多的无人驾驶航空器经营企业得以合法运转。

  “新规的出台,对从事航拍的用户来说是一件大好事,不仅可以规范航拍市场,也是促进行业可持续发展的保障。”乔岩说。

  业内专家分析,《办法》的发布反映了民用无人驾驶航空器市场发展的需求,标志着国内民用无人驾驶航空器从事经营性飞行活动管理法规制度建设迈出了第一步,将有利于建立有序的无人驾驶航空器经营监管机制,为今后民用无人驾驶航空器开展合法合规的经营性飞行活动打下坚实基础。

  广州民航职业技术学院教授罗亮生认为,《办法》在一定程度上为政府相关部门及无人驾驶航空器企业提供了作业空域等服务的法律依据,为政府对无人驾驶航空器分类分级管理提供了决策依据,以疏导和控制相结合的方式,改变了现在个别地方一味禁飞的现象。特别是此次发布的《办法》与此前民航局出台的无人驾驶航空器空中交通管理、飞行员资质管理等规定将构成无人驾驶航空器作业飞行科学管理体系,更加有利于规范无人驾驶航空器的运营管理,充分发挥无人驾驶航空器在各行各业的应用,从而促进我国经济发展。

  条件放宽 程序简化

  《办法》只有3章20条,并对无人驾驶航空器经营许可的准入条件进行了大幅简化,由传统有人驾驶航空器设定的10项减少为作业类3项,培训类4项,仅保留企业法人、经实名登记的无人驾驶航空器、经认证的培训能力(培训类)和地面第三人责任险等基本许可条件。对企业所有航空器的要求,也由2架减少为1架,并对250克以下无人驾驶航空器作了许可准入豁免。

  “初期对无人驾驶航空器的管理设计,很多是参照有人驾驶航空器的管理模式,导致有些经营手续比较繁琐。这一次不同,可以说,经过广泛的征询意见,几易其稿,此次发布的《办法》已经极尽简化了。”民航局运输司相关负责人表示,为使无人驾驶航空器经营活动管理更有针对性,更方便无人驾驶航空器企业,民航局从用户角度出发,坚持服务导向,基于“分类管理”原则,近几年一直在尝试把无人驾驶航空器相关规定从其他规章中分离出来,尽可能地降低门槛、简化内容、减少程序、方便用户。

  正如该负责人所言,在放宽准入条件的同时,《办法》还对无人驾驶航空器经营许可证的申报程序进行了简化。针对无人驾驶航空器企业小、散、多的特点,民航局专门开发了“民用无人驾驶航空器经营许可证管理系统”,完全可以实现经营许可证的在线申请、在线受理、在线审核、在线颁证。许可部门须在20日内完成审查后,作出许可决定,准予许可的,申请人可在线下载并打印“电子经营许可证”,不予许可的,申请人可在线查询原因。申请人和管理部门全程背靠背、无纸化。

  尤其值得一提的是,《办法》中对持有经营许可证的无人驾驶航空器运营企业的监管模式进行了明确。按照《办法》,管理部门对企业将实行诚信管理,具体来说,监管方式将实现由“盯人、盯企业”到“盯系统”的转变——通过无人驾驶航空器运营企业在线报送企业基本信息和作业信息,及时了解无人驾驶航空器运营行业的经营情况、作业特点和规律以及存在的问题。

  “这种在现有法律所能允许的最大范围内简化程序、手续,并利用信息化手段便利行政相对人在线提交申请的做法,让老百姓可以不出门就能够办理申请,有效平衡了政府的监管职责,充分考虑到了监管对象特征和需求,让老百姓容易理解,便于实施,是一种非常值得称道的做法。”无人系统规则制定联合体(JARUS)副主席,北京航空航天大学航空法律和标准研究所所长刘浩告诉记者,他所在的团队曾针对《办法(征求意见稿)》中超出现行立法所允许限度开展改革的内容提出了建议,民航局运输司相关人员与其进行了面对面的充分沟通,并充分吸收了他们的建议。“这种开门立法、科学和民主立法的举措,让我们从一个侧面感受到了民航立法改革完善一直在持续推进。”

  极尽简化的条件和程序也收获了相关企业的大量点赞。大疆创新科技有限公司副总裁徐华斌认为,《办法》充分考虑了无人驾驶航空器的运营特点,简化了很多前置条件和流程,这对行业发展非常有利。中国电科特种飞机市场部刘超也表示,无人驾驶航空器经营许可准入条件的大幅简化,必将有力促进无人驾驶航空器产业的健康、有序发展。

  分类管理 不断完善

  事实上,早在去年8月,民航局就发布了《办法(征求意见稿)》,一经发布立刻在行业内引起了广泛热议,有人积极支持,也有人对该《办法》提出了一些质疑,其中比较典型的就是认为《办法》与民航局去年5月发布的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》的内容大体一致,《办法》实施后,意味着企业又需要向民航局重复注册之前注册过的内容,从而增加了企业申请运营的负担,使得原本就很棘手的无人驾驶航空器监管问题变得更加复杂。

  面对这样的质疑,民航局运输司相关负责人表示,无人驾驶航空器经营许可管理与实名登记管理并不是一回事,两者性质不同、管理依据不同、目的和效果也均不同。

  该负责人解释说,无人驾驶航空器经营许可是依据《民航法》设立的一项行政许可,属于经济范畴,目的在于维护市场经济秩序、规范市场主体行为;而无人驾驶航空器实名登记是满足特定时期的管理需要所采取的一项行政管理措施,属于社会范畴,主要目的在于采集信息。

  “另外,两者是行政管理链条上的两个环节,并不重复。”上述负责人用机动车的管理方式做类比给记者举了个例子:“任何机动车上路都需要取得行驶证,但若要成为营运车辆,在取得行驶证以后,还需要申请取得道路运输证。无人驾驶航空器进行实名登记仅仅是获得无人驾驶航空器经营许可的一个必要条件,而非充分条件,有了经营许可证的无人驾驶航空器企业才能开展无人驾驶航空器的经营飞行活动。”

  《通用航空经营许可管理规定》包括4类经营项目,即载客类、载货类、培训类和作业类,而此次发布的《办法》仅适用作业类和培训类的经营项目,不包括载客和载货类,这是为什么?今后民航局是否有计划出台包括所有经营项目的总体管理办法?

  对于这一业内普遍关注的问题,上述负责人解释说,由于无人驾驶航空器从事通用航空的情形比较复杂,安全风险等级不同,并且存在一定的不确定性,因此此次发布的《办法》并未将载客和载货类囊括在内。

  为了满足载货类无人驾驶航空器经营活动的实际需要,民航局于去年8月和12月分别专门批复了江西和陕西两个无人驾驶航空器从事物流配送的运营试点,旨在探索出符合无人驾驶航空器运行特点的、有针对性的管理模式和运营标准,及时总结试点经验,加快制定相关运营和安全管控标准,固化试点成果,输出中国标准和管理模式。同时启动相关立法,完善无人驾驶航空器管理的法规体系。

  “届时,我们会评估载货类与《办法》相关条款的匹配度,决定是否在同一部规章中予以规范。”上述负责人如是说。

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